1998年修改的《土地管理法》頒布實施后，依托已完成的兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制和實施，永久基本農田控制線劃定工作已形成了相對清晰的管理制度。目前，“三條控制線”占國土總面積的40%以上，體現(xiàn)了中央對于確保糧食安全、生態(tài)安全，嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)強度的國家意志。但在實際劃定過程中，地方政府將調整重心集中在優(yōu)化永久基本農田布局方面，希望盡量調出和少劃永久基本農田，保障經(jīng)濟社會發(fā)展必要的建設空間。對此，2021 年6月，自然資源部印發(fā)《關于加快推進永久基本農田核實整改補足和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作的函》(以下簡稱《劃定工作函》)，對近期永久基本農田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定作出部署，并對永久基本農田劃定工作中的誤區(qū)進行糾正，突出了耕地保護優(yōu)先的明確要求:今后一段時期，劃實和劃好永久基本農田，完善管理制度，是國土空間規(guī)劃確保糧食安全的重要措施四這是“三條控制線”劃定落實的關鍵環(huán)節(jié)，也是劃分國土空間管理中央與地方事權的重要手段。

　　新時代耕地保護面臨的新形勢

　　外部環(huán)境不確定性增加，國際貿易保護主義抬頭，糧食安全形勢不容樂觀。2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)，引發(fā)了國際糧食市場的不確定性。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前已有越南、泰國、塞爾維亞、印度、哈薩克斯坦、埃及、柬埔寨、俄羅斯、烏克蘭等國開始限制或禁止糧食出口。我國雖然水稻等口糧可實現(xiàn)緊平衡，但是大豆、玉米為主的飼料糧短缺，長期依賴進口。未來隨著食物消費結構升級，人們對肉、蛋、奶的需求將逐步提高，我國對玉米和大豆的進口需求短期內不會下降。因此，疫情走勢和國際政治、貿易局勢變幻莫測。從長遠來看，我國需要減少對國際供應的依賴，國內耕地保護力度只能提高，不能下降。

　　城鎮(zhèn)化進程中，耕地面臨新增建設用地占用的巨大壓力。“十四五”規(guī)劃綱要提出：“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。”在推進城鎮(zhèn)化進程中，仍有上億農村人口將進城落戶，不斷向城鎮(zhèn)特別是中心城市集聚。同時，推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略，加強區(qū)域互聯(lián)互通也需要新增建設用地保障。“十四五”規(guī)劃綱要明確，“十四五”期間，全國新增建設用地2950多萬畝，建設占用耕地不可避免。與此同時，耕地保護的政策完善對未來發(fā)展將產生深遠影響。

　　可開發(fā)耕地后備資源受生態(tài)保護約束，且分布不均衡，傳統(tǒng)意義的“占補平衡”難以為繼。據(jù)2016年12月發(fā)布的全國耕地后備資源調查評價數(shù)據(jù)，全國耕地后備資源總面積約8029.15萬畝。其中，可開墾土地7742.63萬畝，可復墾土地286.52萬畝，主要包括可開墾的荒草地、鹽堿地、內陸灘涂和裸地，共占耕地后備資源總量的93.20%。雖然耕地后備資源總量不低，但實際可用于占補平衡的空間極其有限。一是連片度總體不高，按照上一輪耕地后備資源調查評價的集中連片標準統(tǒng)計，全國集中連片的耕地后備資源2832.07萬畝，僅占耕地后備資源總量的35.30%，規(guī)?；_發(fā)潛力較低。二是受生態(tài)功能保障需求和水資源條件約束，實際可開發(fā)利用的耕地后備資源僅為3307.18萬畝。三是分布極不均衡，新疆維吾爾自治區(qū)、黑龍江省兩地可開發(fā)利用耕地后備資源之和占集中連片耕地后備資源總量的49.50%，建設用地占用耕地比例較大的東部11個省(市)之和僅占11.70%，每省(市)平均耕地后備資源不足10萬畝。

　　耕地保護重心不斷西移北移，耕地質量保護壓力巨大。南方地區(qū)耕地的水土光熱等農業(yè)生產條件較好，但在比較利益驅動下，大量農田被占用，政府主導的環(huán)境綠化和農民自發(fā)的農業(yè)結構調整導致“非農化”“非糧化”趨勢明顯。與此同時，北方地區(qū)在農業(yè)補貼政策的不斷扶持下，耕地面積、糧食播種面積、糧食產量比例全面增加，占比全部超過50%;西北、華北、東北等缺水地區(qū)承擔了越來越多的耕地保護和糧食生產任務，造成西北區(qū)、冀魯豫區(qū)、東北區(qū)耗水量持續(xù)增加，黑土層變薄、土壤荒漠化鹽漬化、地下水超采、地表水污染等生態(tài)安全問題不斷加劇。

　　已有永久基本農田劃定工作開展情況

　　上一輪規(guī)劃期末的2020年，全國已實現(xiàn)永久基本農田上圖入庫。2010年，全國各地依據(jù)土地利用總體規(guī)劃開展了基本農田劃定工作，通過規(guī)劃將15.60億畝劃定任務逐級落實到地塊和農戶。2016年，結合土地利用總體規(guī)劃調整完善工作，在保持基本農田保護任務不變的基礎上，對已劃定基本農田成果進行了調整完善，形成了永久基本農田劃定成果：將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃為永久基本農田，將地類不符、質量不高的耕地調出。同時，取消了多劃永久基本農田實行“先化后占”的政策，僅允許有限的建設占用永久基本農田，并做到同步補劃。至此，永久基本農田的布局基本穩(wěn)定。

　　正在編制的國土空間規(guī)劃要求永久基本農田與其他控制線統(tǒng)籌劃定。為在國土空間規(guī)劃中更好統(tǒng)籌劃定落實“三條控制線”，自然資源部相繼出臺了省級、市級國土空間規(guī)劃編制指南，印發(fā)了一系列政策文件，《劃定工作函》要求，“以現(xiàn)有永久基本農田為基礎，充分運用‘三調’成果和最新衛(wèi)星遙感影像，落實永久基本農田保護任務(尚未下達)，開展核實整改補足工作。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時，涉及永久基本農田的，以‘開天窗’的形式予以保留”。但“開天窗”方式未解決城市發(fā)展需要占用城市周邊永久基本農田的矛盾，涉及地方政府和個人的重大利益調整，導致統(tǒng)籌劃定永久基本農田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的矛盾依然突出。

　　永久基本農田優(yōu)化面臨的主要問題

　　部分市縣耕地面積不足，無法實現(xiàn)永久基本農田保護目標?，F(xiàn)有永久基本農田中存在非耕地的情況主要有三方面的原因。一是原永久基本農田劃定規(guī)程允許存在非耕地。2010年及2016年相關部門在劃定永久基本農田時規(guī)定，新劃入的永久基本農田必須是耕地，劃定成果中繼續(xù)保留部分可調整耕地和“名特優(yōu)基地”等非耕地。二是“三調”較“二調”圖斑邊界精度提高。“三調”取消了“二調”時“點”“線”的表述，全部按照上圖要求繪制調查圖斑，真實表達用地邊界，消除了原有耕地統(tǒng)計量中的“不實”部分，客觀上造成了耕地統(tǒng)計數(shù)量有所減少。三是永久基本農田“非糧化”管理不到位?；谝陨显?，永久基本農田中的耕地面積出現(xiàn)了一定程度的減少，不少市縣甚至出現(xiàn)了“倒掛”現(xiàn)象，永久基本農田保護面積大于實有耕地面積，無法完成補足要求。

　　新一輪的保護目標未明確，各地持續(xù)觀望。現(xiàn)有土地利用規(guī)劃的耕地保有量、永久基本農田保護目標的規(guī)劃期均為2020年，而新的2035年國土空間規(guī)劃保護目標仍未下達。如果直接依據(jù)“三調”耕地面積確定耕地保有量和永久基本農田保護目標，符合現(xiàn)狀耕地分布情況，有利于新的規(guī)劃期內耕地和永久基本農田保護任務的完成。但對于過去耕地保護工作完成較好的地區(qū)來說，在新的規(guī)劃期內耕地保護任務反而加重了。如果繼續(xù)沿用規(guī)劃期至2020年的耕地保護量和永久基本農田保護目標，在省級層面可能影響不大，但在市、縣級規(guī)劃中難以平衡，需要在規(guī)劃初期實施大規(guī)模的耕地補充或恢復工作。在沒有明確目標的情況下，各地“三條控制線”劃定進展緩慢。

　　永久基本農田布局須調整，優(yōu)化細則不明確。2016年永久基本農田劃定重點是，將位于城市周邊優(yōu)質的耕地優(yōu)先劃入永久基本農田。在沒有全面開展劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的背景下，城市周邊永久基本農田構筑了城市建設實體邊界，有效遏制了城市無序擴張。與此同時，為完成劃定目標，不少城市將一些城市內部布局分散、農業(yè)生產設施不完善、城市道路兩旁綠化帶中的耕地劃入了永久基本農田，造成了城市周邊永久基本農田碎片化，需要在本輪規(guī)劃中予以優(yōu)化調整。在農村，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，振興鄉(xiāng)村產業(yè)是必由之路，推進農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展迫切需要新增部分建設用地。由于現(xiàn)有永久基本農田管理規(guī)定，僅允許有限的設施農用地占用永久基本農田并同步補劃，導致很多鄉(xiāng)村產業(yè)用地無法落地。

　　相關建議

　　以“三調”實有耕地為依據(jù)下達保護任務，兼顧原耕地保有量和永久基本農田保護目標實現(xiàn)情況，實事求是追加恢復耕地任務。筆者建議，在當前國土空間規(guī)劃編制中，依據(jù)“三調”實有耕地面積下達保護目標，按照原保護任務完成情況，分不同比例確定2035年永久基本農田保護目標。在保持原永久基本農田基本穩(wěn)定的前提下，省、市、縣級規(guī)劃根據(jù)新的目標任務優(yōu)化永久基本農田布局，在可長期穩(wěn)定利用耕地中劃定永久基本農田，嚴禁再劃入非耕地，確保永久基本農田成果的真實性。同時，分析耕地面積變化的具體原因，完善耕地用途管制要求，對于農民自發(fā)的農業(yè)結構調整改變耕地用途的，可考慮歷史背景不予追究;對于違法違規(guī)占用耕地的情形，應按照實際占用耕地面積予以恢復，并作為國土空間規(guī)劃中的一項重要指標予以下達。

　　遵循“劃管結合”的理念，優(yōu)化完善永久基本農田管理規(guī)則。防止農業(yè)結構調整導致永久基本農田“非農化”“非糧化”，已成為永久基本農田保護的最大困難。同時，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建議在有效保護耕地面積的前提下，對“非糧化”管理區(qū)別對待。例如：挖塘養(yǎng)魚會造成耕作層徹底損失、種植綠化花卉苗木出售需要帶走大量表土、種植速生林既耗費土壤養(yǎng)分又破壞土壤結構等嚴重破壞耕作層的“非糧化”行為應嚴格禁止;種植茶葉等根系相對不發(fā)達的灌木樹種或中藥材等其他多年生植物，以及種植蔬菜、飼料、油料、糖料等經(jīng)濟作物等對耕作層不造成嚴重破壞的“非糧化”行為，可采取審批制，批準一定的經(jīng)營年限，待須恢復糧食生產時，則對耕作層予以還原。此外，對于農村一、二、三產業(yè)融合發(fā)展用地，允許在同一個行政村內調整補劃補足。通過制定合情合理的永久基本農田管理規(guī)則，并賦予財稅、績效考核的激勵機制，提高地方政府和農民的保護積極性。

　　統(tǒng)籌耕地保護與城鄉(xiāng)建設，確定永久基本農田與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的協(xié)調細則。筆者建議，在兩線統(tǒng)籌劃定過程中，嚴格控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的規(guī)模，合理劃定邊界范圍，可按照《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》要求，將80%的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，并形成完整的邊界，化為城鎮(zhèn)集中建設區(qū)，按照城鎮(zhèn)集中建設區(qū)的一定比例規(guī)模劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)、特別用途區(qū)。在與永久基本農田協(xié)調過程中，允許城鎮(zhèn)集中建設區(qū)作為不劃入永久基本農田的直接依據(jù)，避免永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在空間上互相交織。