高質量推進生態(tài)產品價值實現
發(fā)布時間：
丘水林 靳樂山 高雅罕
2021-11-12
《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，建立生態(tài)產品價值實現機制，在長江流域和三江源國家公園等開展試點。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，要求到2025年，生態(tài)產品價值實現的制度框架初步形成；到2035年，完善的生態(tài)產品價值實現機制全面建立。努力把綠水青山蘊含的生態(tài)產品價值轉化為金山銀山，是推動形成具有中國特色的生態(tài)文明建設新模式的重要舉措。
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重視生態(tài)保護紅線
長久以來，粗放型經濟增長方式造成嚴重的資源約束趨緊和生態(tài)環(huán)境惡化問題，不斷觸及自然生態(tài)安全邊界，優(yōu)質生態(tài)產品已經成為新時代人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的重要短板。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障生態(tài)產品有效供給的底線和生命線。當前，全國生態(tài)保護紅線評估調整工作基本完成，初步劃定的生態(tài)保護紅線面積占陸域國土面積的25%以上，保護了近40%的水源涵養(yǎng)和洪水調蓄功能、約32%的防風固沙功能。
生態(tài)保護紅線往往既是經濟欠發(fā)達地區(qū)又是生態(tài)環(huán)境敏感脆弱地區(qū)，生態(tài)問題與貧困問題相互交織，當地為了實現“趕超戰(zhàn)略”，仍然存在過度開發(fā)利用資源與環(huán)境的發(fā)展沖動。與此同時，對于大多數生態(tài)產品而言，由于形態(tài)虛實并存、公益性和整體性極強、不可再生等自然屬性造成的產權模糊、價值核算困難、難以實現排他等技術障礙，生態(tài)保護者供給生態(tài)產品的私人邊際收益和社會邊際收益極其不對稱。
高質量推進生態(tài)保護紅線生態(tài)產品價值實現，迫切要求深入貫徹落實習近平總書記在深入推動長江經濟帶發(fā)展座談會上的重要講話精神，積極探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)保護紅線生態(tài)產品價值實現路徑。
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明確生態(tài)產品屬性
生態(tài)產品的經濟屬性和產權制度條件決定了政府在其價值實現中的主導作用，但并不意味著政府需要為生態(tài)保護紅線內所有生態(tài)產品付費。只有諸如清新的空氣、防風固沙、生物多樣性維持等公益性極強的生態(tài)產品的價值才需要政府實現，具體實施途徑主要包括縱向轉移支付、橫向轉移支付和政府購買生態(tài)產品。
其中，縱向轉移支付既包括上級政府為平衡下級政府間財力差距和提高下級政府基本生態(tài)公共服務保障能力而對其轉移的不指定具體用途的補助資金，也包括上級政府為實現特定生態(tài)目標而對下級政府轉移的指定具體用途的補助資金。當前，中國實施的各類縱向生態(tài)補償項目絕大多數都沒有將生態(tài)保護紅線因素納入補償標準制定的范疇，未來應當加大對生態(tài)保護紅線覆蓋比例較高地區(qū)的支持力度，并根據縣域生態(tài)保護紅線總面積和自然保護地核心保護區(qū)面積、生態(tài)保護紅線保護成效等指標制定激勵相容的獎懲制度。
橫向轉移支付是生態(tài)保護紅線所在地區(qū)和受益地區(qū)之間通過資金補償、對口協作、產業(yè)轉移、共建園區(qū)等方式調節(jié)區(qū)際環(huán)境利益及其經濟利益分配關系的重要制度安排。由于生態(tài)保護紅線內生態(tài)系統構成的復雜性及生態(tài)產品的空間逃逸性，除了重要江河流域等具有明確受益關系的生態(tài)系統已經處于試點外，在省域范圍內探索根據不同縣域生態(tài)保護紅線面積或生態(tài)保護紅線內清水增量、綠化增量等開展責任指標交易，是一種較為可行的橫向生態(tài)補償方式。
政府購買生態(tài)產品是政府按照一定的方式和程序，將生態(tài)保護紅線生態(tài)產品生產、生態(tài)保護紅線生態(tài)管護等服務通過合同外包、特許經營、憑單制等方式交由符合資質條件的社會力量承擔。當前，我國政府購買生態(tài)產品的不足之處主要表現為購買主體的“碎片化”、購買客體的“內部化”、購買方式的“行政化”以及購買程序的“隨意化”，亟須完善生態(tài)產品政府購買的政策法規(guī)，明晰生態(tài)產品政府購買清單，合理選擇生態(tài)產品購買方式以及加強生態(tài)產品購買的績效考核。
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建立生態(tài)經濟體系
當前，使市場在生態(tài)保護紅線生態(tài)產品配置中起決定性作用，既符合市場經濟的一般規(guī)律，也是我國生態(tài)保護紅線生態(tài)產品市場化改革的應有之義。隨著自然資源的稀缺性、增值性和產權關系日益顯化，許多不被定價而長期沉淀的自然資源逐步資產化和資本化，成為可交易的商品。因此，要按照生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化的要求，加快構建生態(tài)保護紅線生態(tài)經濟體系。
一方面，可以鼓勵和引導社會主體投資經營生態(tài)系統管理活動，在生態(tài)保護紅線生態(tài)產品提供者和消費者（或中介）之間開展交易，如在不破壞生態(tài)功能的前提下發(fā)展適度的參觀旅游、森林人家、林下經濟等。另一方面，通過政府管控或設定限額，促使生態(tài)保護紅線生態(tài)產品使用者直接履約，或者通過相互交易購買合規(guī)信用額度。在國家提出碳達峰目標與碳中和愿景的背景下，生態(tài)保護紅線內富集的森林、草原、濕地等具有良好固碳功能的生態(tài)系統蘊藏著巨大的市場潛力。同時還可以對采取可持續(xù)、有利于生態(tài)保護紅線生態(tài)環(huán)境和社會接受的管理方式及有效保護生態(tài)保護紅線生態(tài)環(huán)境的當地合作社和其他利益相關者授予認證標簽，從而實現生態(tài)保護紅線生態(tài)產品溢價。
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創(chuàng)新生態(tài)產品價值實現方式
私人部門既是生態(tài)保護紅線生態(tài)產品的消費者，也可以作為生態(tài)保護紅線生態(tài)產品的生產者或提供者。換言之，無論是公益性還是準公益性生態(tài)產品，理論上都可以通過多樣化的公私合作方式實現其價值，后者尤為如此。生態(tài)保護紅線生態(tài)產品價值公私合作實現的核心要義在于，公共部門和私人部門以契約合同為基礎，以中介機構為依托，共同參與生態(tài)保護紅線生態(tài)產品價值實現。通過對互補性的任務進行整合式授權，激發(fā)私人部門的企業(yè)家精神和創(chuàng)新精神，共同克服純公共部門和純私人部門實現生態(tài)保護紅線生態(tài)產品價值存在的失靈區(qū)間，從而達到比預期單獨行動更為有利的結果。
國際上，尼加拉瓜貝倫市政府、私人制糖公司CASUR等共同主導的GilGonzález流域水文服務付費項目，哥斯達黎加國家林業(yè)融資基金和私人水電公司EG實施的Sarapiqui流域生態(tài)服務付費項目，都是生態(tài)產品價值公私合作實現的典型，可為我國生態(tài)保護紅線開展相關實踐提供有益啟示。需要指出的是，由于存在地位不平等、利益不一致、信息不對稱和契約不完備等問題，公私合作方式并不總是能夠降低生態(tài)產品的供給成本，私人部門參與規(guī)模是影響生態(tài)保護紅線生態(tài)產品價值實現范圍和資金可持續(xù)性的關鍵。
高質量推進生態(tài)保護紅線生態(tài)產品價值實現，促進生態(tài)保護紅線生態(tài)產品供給鏈、價值鏈和利益鏈同步發(fā)展，還需要著力完善以下配套措施。一是加快轉變政府職能，完善政策框架設計。重點是加快推進生態(tài)保護補償立法工作，明晰生態(tài)保護紅線生態(tài)補償中各利益相關者的權責利關系，深化資源稅費改革，引導金融機構參與公益性生態(tài)保護項目，以及建立橫向綠色利益分享機制。二是破除體制機制壁壘，完善社會參與環(huán)境。重點是建立統一的生態(tài)保護紅線生態(tài)產品目錄及其價值核算體系，優(yōu)化私人部門參與激勵機制，拓寬公私合作實現范圍和形式，完善生態(tài)保護紅線生態(tài)保護績效評價機制，以及構建生態(tài)保護項目風險防范體系。三是完善交易市場制度，創(chuàng)新市場交易方式。重點是加快生態(tài)保護紅線內自然資源資產產權制度改革，推進生態(tài)保護紅線生態(tài)產品交易市場制度建設，拓寬生態(tài)保護紅線生態(tài)產品市場交易方式，拓展市場化融資渠道，以及完善生態(tài)保護紅線生態(tài)產品認證體系。
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