我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)步入新發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長方式正在由過去的“資源擴(kuò)張型”向“節(jié)約集約型”漸進(jìn)式轉(zhuǎn)變。資源節(jié)約集約利用是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。土地作為重要的資源要素，同樣迫切需要開展節(jié)約集約研究。其中，節(jié)約用地是在符合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等前提下，實(shí)現(xiàn)用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)與利用效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境保護(hù)等方面的最優(yōu)契合；集約用地是在確定范圍的土地上，集中運(yùn)用現(xiàn)代管理方法和技術(shù)創(chuàng)新手段，調(diào)整土地使用強(qiáng)度等，實(shí)現(xiàn)既定范圍內(nèi)單位面積利用效率、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等方面的最優(yōu)化。

　　土地節(jié)約集約利用的實(shí)踐歷程

　　行政干預(yù)為主，強(qiáng)化節(jié)約用地（1953—1994年）。我國1953年發(fā)布《國家建設(shè)征用土地辦法》，首次在土地政策上提出節(jié)約用地的規(guī)定：“凡征用土地，均應(yīng)由用地單位本著節(jié)約用地的原則，提出征用土地計(jì)劃書；凡屬有荒地、空地可資利用者，應(yīng)盡量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。”這個(gè)時(shí)期，我國尚處于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、工業(yè)大力推進(jìn)的階段，在管理層面，一是保障工業(yè)發(fā)展所需土地；二是強(qiáng)調(diào)用嚴(yán)格的行政審批來確保盡量少占耕地、少占好地，降低建設(shè)用地浪費(fèi)使用。1958年修訂的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定：“已經(jīng)征用的土地，如果在種植一季農(nóng)作物的期間暫不使用，在不妨礙建設(shè)用途的條件下，應(yīng)該交給農(nóng)民繼續(xù)耕種。”1982年《憲法》規(guī)定，“國家厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)”。同年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》強(qiáng)調(diào)，“珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策”。

　　探索新思路，推動(dòng)政策不斷完善（1995—2003年）。1995年，中共十四屆五中全會(huì)提出：“積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，把提高經(jīng)濟(jì)效益作為經(jīng)濟(jì)工作的中心，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。”在文件中，用了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的集約發(fā)展概念，此階段不僅強(qiáng)調(diào)節(jié)約用地，同時(shí)要求資源要素集約發(fā)展。1997年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，提出規(guī)劃管控、計(jì)劃管理，以及耕地占補(bǔ)平衡的理論雛形，在實(shí)踐中激勵(lì)探索節(jié)約集約的新思路，豐富了其政策導(dǎo)向。

　　系統(tǒng)研究，明確土地節(jié)約集約利用方向（2004—2008年）。2004年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，系統(tǒng)地概括節(jié)約集約用地政策，強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地要嚴(yán)格控制增量，積極盤活存量，把節(jié)約用地放在首位，重點(diǎn)在盤活存量上下功夫。同時(shí)，在方法論和管理上，明確措施和路徑，加強(qiáng)工業(yè)、鐵路等各類項(xiàng)目的用地標(biāo)準(zhǔn)制定，建立建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制。2008年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號(hào)），明確了土地節(jié)約集約利用工作思路、方向和政策框架。

　　整體部署，形成節(jié)約集約制度體系（2009—2014年）。2012年，國土資源部依照國發(fā)〔2008〕3號(hào)文的精神，印發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》，把制度建設(shè)提上日程。2012年，黨的十八大報(bào)告中指出：“要節(jié)約集約利用資源，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約管理，大幅降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益。”在此背景下，2014年，國土資源部出臺(tái)部門規(guī)章《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（第61號(hào)令），節(jié)約集約制度設(shè)計(jì)初步完成。

　　全面推進(jìn)，推進(jìn)政策縱深發(fā)展（2014年至今）。2014年，國土資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》，從規(guī)模、格局、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、城鄉(xiāng)一體等不同角度，全面指導(dǎo)節(jié)約集約用地工作；2018年，創(chuàng)建“增存掛鉤”機(jī)制，將存量化解和新增量審批有機(jī)結(jié)合；2019年，結(jié)合新發(fā)展理念和新發(fā)展格局，對(duì)61號(hào)令進(jìn)行了修改完善。2020年，《民法典》第九條規(guī)定：“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”2021年，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》從空間規(guī)劃、耕地保護(hù)、建設(shè)用地使用、監(jiān)督管理等方面，對(duì)土地節(jié)約集約利用進(jìn)行了系統(tǒng)性規(guī)范，有利于推動(dòng)節(jié)約集約用地向縱深發(fā)展。

　　建設(shè)用地節(jié)約集約利用的理論分析

　　節(jié)約用地的理論原理。可用圖1模型來闡述節(jié)約用地的原理，給定兩個(gè)假設(shè)條件:一是假設(shè)空閑土地持有成本為零;二是假定土地的價(jià)格隨著時(shí)間的推移不發(fā)生變化。

　　在上述兩個(gè)條件下，在OA第一階段，隨著土地投入數(shù)量L的增加，其產(chǎn)出效率效益值Q不斷提高，單位土地面積平均效率效益值也不斷提高，MP邊際收益由零達(dá)到最大值MP|，此階段，效益對(duì)于數(shù)量的敏感度較高，土地投入越多效益越高;到AB第二階段，隨著土地投入數(shù)量的增加，其效率效益值還是繼續(xù)提高，效益平均值A(chǔ)P也在提高，但MP邊際收益開始下降，由MP下降到MP2。此階段，效率效益值對(duì)于土地投入數(shù)量的敏感度有所下降，雖然土地投入越多效益同樣還在提升，但提升幅度有所降低。在BC第三階段，隨著土地投入數(shù)量的增加，單位面積的平均效率效益值A(chǔ)P由最高點(diǎn)開始下降，效率效益值繼續(xù)增加到最大值C,但MP邊際收益由MP2降低到零，效率效益值對(duì)于土地投入數(shù)量已經(jīng)逐漸變得不敏感。在第四階段，隨著土地投入量增加，其產(chǎn)生的效率效益值不再變化，AP值繼續(xù)降低，MP邊際收益為零，不再變化，土地投入量對(duì)效率效益值沒影響。由此可知，第一階段的士地利用導(dǎo)向是盡量多地增加土地要素投入，最適宜土地要素投入量在第二、三階段某個(gè)時(shí)間點(diǎn)。最佳土地要素投入量是在邊際收益與社會(huì)平均收益的相對(duì)平衡點(diǎn)上，此后繼續(xù)增加土地將變得不經(jīng)濟(jì)。

　　集約用地的理論原理?？捎脠D2來說明，給定土地面積工、L2或者L3，在管理方法、生產(chǎn)方法、技術(shù)革新、勞動(dòng)、資本等各集約要素投入量增加的前提下，面積效率效益曲線將由ABC上移動(dòng)到AB'C'。同理，隨著集約要素投入量的逐漸增加，效率效益對(duì)各要素的敏感度將會(huì)逐漸降低，直到不敏感。當(dāng)管理方法、技術(shù)創(chuàng)新、勞動(dòng)、資本等各集約要素投入量減少，面積效率效益曲線會(huì)相應(yīng)移到ABC曲線下方。

　　為更清楚地表達(dá)集約原理，可用圖3進(jìn)-一步說明，先給定兩個(gè)假設(shè)條件:一是假設(shè)土地范圍和面積給定，不發(fā)生變化;二是假定土地的價(jià)格隨著時(shí)間的推移不變化。在此假設(shè)條件下，在OA第一階段，隨著管理方法、技術(shù)創(chuàng)新等各要素投入量K的增加，土地產(chǎn)生的效率效益值Q不斷提高，效率效益平均值A(chǔ)P值也不斷提高，MP邊際收益由零達(dá)到最大值MP，此階段，效率效益值對(duì)各安套數(shù)量的敏感度較高，要素投入越多效率效益值越高。在AB第階段，隨著各要素投入數(shù)量的增加。土地產(chǎn)出效率效益值繼續(xù)提高，AP效率效益平均值也不斷提高，MP邊際收益卻開始下降，由MP下降到MP。在BC第三階段，隨著各要素投入量的增加，土地產(chǎn)生的效率效益值繼續(xù)增加到最大值C,AP值由最高點(diǎn)開始下降，MP邊際收益由MP2降低到零。在第四階段，隨著各要素投入量的增加，土地產(chǎn)生的效率效益值不再變化，AP值繼續(xù)降低，MP邊際收益為零，不再變化。與節(jié)約用地分析同理，集約用地的最佳時(shí)點(diǎn)也在第二、三階段，在此節(jié)點(diǎn)之前，為實(shí)現(xiàn)集約用地目的，管理技術(shù)、資金等要素應(yīng)盡可能地給予保證。

　　節(jié)約集約用地的不同維度思考

　　用地范圍維度。針對(duì)不同空間區(qū)域，節(jié)約集約用地的思維方式和方法要有針對(duì)性和差別性?？臻g區(qū)域尺度可以為國土全域、國土區(qū)域（如黃河流域、華北平原等）、省（自治區(qū)、直轄市）、地區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、片區(qū)等，甚至是某樓座。因此，既要考慮大空間區(qū)域范圍的節(jié)約集約用地方式和特點(diǎn)，又要考慮小區(qū)域、甚至單體（個(gè)）項(xiàng)目用地的節(jié)約集約；既要關(guān)注城市建成區(qū)的特點(diǎn)，又要考慮近郊規(guī)劃區(qū)的特點(diǎn)，還要考慮遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的不同情況；既要考慮地表、地上范圍用地的節(jié)約集約，又要思考地下范圍的綜合布局和合理利用。

　　用途分類維度。針對(duì)不同土地用途，實(shí)行差別化的節(jié)約集約工作思路。其中，農(nóng)用地主要考慮農(nóng)作物結(jié)構(gòu)的適當(dāng)性、農(nóng)作物布局的區(qū)域差異性，以及分等定級(jí)科學(xué)性、平均資金成本、平均單產(chǎn)量、勞動(dòng)力等其他要素投入等因素。經(jīng)營性建設(shè)用地主要考慮規(guī)劃布局、容積率、建筑密度、區(qū)域結(jié)構(gòu)的匹配度，以及成本、稅收、利潤、產(chǎn)業(yè)集中度、空置率、產(chǎn)業(yè)定位、能量使用等因素。非經(jīng)營性建設(shè)用地主要關(guān)注布局恰當(dāng)、量能適度、服務(wù)輻射半徑、服務(wù)水平、社會(huì)獲得感、社會(huì)整體效益等因素。農(nóng)村宅基地考慮村莊規(guī)劃的科學(xué)性，布局是否緊湊，以及戶均數(shù)量、宅基地形狀面積、家庭人口結(jié)構(gòu)、建筑結(jié)構(gòu)、建筑容積率等因素。

　　使用效率效益維度。既要注重易于量化的經(jīng)濟(jì)效益，還要關(guān)注時(shí)間成本和效率，也要注重社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以及人文地理、歷史背景、規(guī)劃設(shè)計(jì)等影響，甚至要考慮未來可預(yù)期的外部性效應(yīng)等情況。比如：有的項(xiàng)目建設(shè)期長達(dá)十多年，其效率較為低下。

　　土地使用過程維度。建設(shè)用地要重點(diǎn)考慮集體建設(shè)用地的低效和浪費(fèi)、征收未供應(yīng)、供應(yīng)未竣工（含開發(fā)建設(shè)中、開發(fā)停滯）、竣工未使用、竣工停業(yè)停產(chǎn)等造成的浪費(fèi)。農(nóng)用地要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)地的結(jié)構(gòu)及布局問題、“非農(nóng)化”“非糧化”問題，以及撂荒、耕種不專業(yè)等造成的優(yōu)地劣用、土壤耕作層破壞、土壤污染等問題。

　　土地來源維度。新增建設(shè)用地要通過實(shí)現(xiàn)總量控制，減少新增量，落實(shí)增減掛鉤、增存掛鉤和占補(bǔ)平衡等政策，科學(xué)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約集約利用。存量建設(shè)用地要挖潛低效、盤活空閑、調(diào)整用地結(jié)構(gòu)等方式來提高節(jié)約集約用地水平。