摘要

　　在梳理自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實踐面臨的主要問題的基礎(chǔ)上，本研究從資源利用的整體觀和系統(tǒng)觀對產(chǎn)權(quán)制度改革的邏輯進行分析。本文認為現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)改革主要面臨六類主要問題：產(chǎn)權(quán)不完整的持續(xù)性、委托代理問題、整體性治理不足、行政管理的路徑依賴、市場機制不健全、可持續(xù)發(fā)展觀未普及等。本文進一步從價值目標、體制機制影響、績效評價閉環(huán)等三個維度為產(chǎn)權(quán)制度改革理念提供了理論闡釋。針對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，本文提出可以從六個方面著手推進，包括建構(gòu)二維產(chǎn)權(quán)制度體系、建立新型委托代理關(guān)系、推動管制賦權(quán)、優(yōu)化市場與政府關(guān)系，以及促進自然資源利用可持續(xù)轉(zhuǎn)型等。

　　一、問題的提出

　　中國一直在建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，目前已在統(tǒng)一確權(quán)登記、有償使用、節(jié)約集約利用、空間用途管制、保護修復(fù)等方面開展了一系列的創(chuàng)新。但客觀看，產(chǎn)權(quán)制度在內(nèi)容和體系等方面依然有可提升的空間，主要是因為不同的自然資源存在相互影響、相互依存的特征而導(dǎo)致現(xiàn)實中各類主體的產(chǎn)權(quán)權(quán)益還未完全厘清。比如，地上、地表和地下相互耦合的自然資源權(quán)利的重疊和依賴的問題;或者，自然保護地內(nèi)可能涉及的探礦、采礦、取水、養(yǎng)殖捕撈、特許經(jīng)營等權(quán)利的沖突問題等。因此，當(dāng)前仍需進一步做好自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的改革，保障其能夠在生態(tài)文明建設(shè)進程中發(fā)揮基礎(chǔ)作用。

　　黨的十九大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于自然資源管理的重要論述指導(dǎo)下，自然資源管理領(lǐng)域一直在推進系統(tǒng)性的重大改革。2019年黨中央連續(xù)印發(fā)了包括《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》等“四梁八柱”式的重要文件。關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革明確了要“以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點，以落實產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，著力促進自然資源集約開發(fā)利用和生態(tài)保護修復(fù)，加強政府監(jiān)督管理，促進自然資源資產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)順暢、交易安全、利用高效，實現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護相結(jié)合的改革初衷。”

　　可以看出，當(dāng)前的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革需要致力于解決五個方面的主要問題：一是產(chǎn)權(quán)體系問題，即如何解決在發(fā)展過程中不斷出現(xiàn)的權(quán)利衍生、重疊、遺漏、交叉等問題;二是產(chǎn)權(quán)主體問題，即如何保障在發(fā)展過程中國有和集體所有資源資產(chǎn)所有者權(quán)益;三是政府的角色問題，即如何規(guī)范和提升政府職能，促進資源資產(chǎn)不斷增效、提升資源及生態(tài)系統(tǒng)的韌性;四是市場的作用問題，即如何讓市場在經(jīng)營性資源資產(chǎn)配置過程中起決定性作用;五是重塑自然資源資產(chǎn)的價值問題，即如何從“綠水青山就是金山銀山”理念和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)觀來理解并實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用和保護修復(fù)的協(xié)調(diào)。

　　上述五個方面本質(zhì)上是一整套的制度安排，涵蓋了價值理念、管理體制和運行機制的制度體系。這意味著我們在統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革時，除了厘清各類權(quán)利內(nèi)容，還需要建立能夠保證產(chǎn)權(quán)制度與治理體制機制相適應(yīng)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系。為此，本文將從當(dāng)前面臨的實踐問題、新時代背景下的改革理念，以及改革的重點抓手三個部分來討論自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系的建構(gòu)。

　　二、自然資源資產(chǎn)制度面臨的實踐問題

　　1、經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)性，引致產(chǎn)權(quán)不完整的持續(xù)性

　　自然資源的資產(chǎn)屬性與經(jīng)濟社會發(fā)展息息相關(guān)。新技術(shù)的應(yīng)用、社會新價值的形成，都不斷塑造著資產(chǎn)屬性的動態(tài)變化。比如，以前“不值錢”的“綠水青山”，也能夠轉(zhuǎn)化為受人追捧的“金山銀山”[1]。以前無人問津的荒山荒灘，現(xiàn)實中出現(xiàn)了國家與地方、地方與集體、政府與企業(yè)的權(quán)益糾紛，進而產(chǎn)生厘清國有農(nóng)用地、未利用土地等所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等產(chǎn)權(quán)體系的訴求[2]。即使是法定的集體土地產(chǎn)權(quán)，在征收過程中也會面臨到地方行政權(quán)力的干預(yù)，集體產(chǎn)權(quán)權(quán)益受損現(xiàn)象時有發(fā)生[3]。在地下水治理中，因為所有權(quán)被籠統(tǒng)地界定為國家所有而造成實際使用的監(jiān)管缺位[4]。地下水取水權(quán)益是生產(chǎn)生活秩序的保障，但部分地區(qū)面臨到地下水取水權(quán)與地?zé)崴⒌V泉水的采礦權(quán)的相互影響，在水位、水質(zhì)、水量等方面產(chǎn)生沖突[5]。在自然保護地中，國家正在完善特許經(jīng)營制度，同時也在鼓勵通過租賃、置換、贖買等方式擴大自然生態(tài)空間，解決自然保護地內(nèi)的各類開發(fā)使用權(quán)的合理退出，這實際上是對自然保護地內(nèi)不同權(quán)益分類處置的訴求[6]。

　　表面上，這些自然資源產(chǎn)權(quán)制度在內(nèi)容上的不完善、權(quán)利上的沖突、執(zhí)行不到位等現(xiàn)象，可歸咎為法律不健全、治理體系和治理能力不足的原因，但實際上更與產(chǎn)權(quán)制度變遷滯后于發(fā)展進程有關(guān)。產(chǎn)權(quán)制度體系不完整具有必然性和動態(tài)性。如何適時根據(jù)自然資源利用過程中出現(xiàn)的新價值和新問題來界定、理順相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和體系，是健全完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系的前提。

　　2、委托代理機制不健全，影響所有者權(quán)益的全面落實

　　改革開放以來國有自然資源資產(chǎn)從資源向資產(chǎn)、資本的變化過程，既有經(jīng)驗也有教訓(xùn)。比如“以地謀發(fā)展”模式中，國有土地由國務(wù)院代表全民行使，并通過“經(jīng)濟分權(quán)和行政集權(quán)”的方式委托并激勵地方政府，有效地激發(fā)了地方政府獲取土地開發(fā)經(jīng)濟收益的積極性，但實際上卻沒有很好地落實地方政府對等的保護修復(fù)的責(zé)任機制，造成了改革開放以來前三十多年國有建設(shè)用地利用效率降低和生態(tài)環(huán)境破壞等問題[7]。這種權(quán)責(zé)不一、監(jiān)管缺失導(dǎo)致了自然資源保護的“公地悲劇”[8]。本質(zhì)上是因為分權(quán)促使地方政府展開轄區(qū)競爭，有效推動了市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，但是在自然資源管理上卻表現(xiàn)出“競劣” 的特征(又稱趨底競爭)，央地之間出現(xiàn)了典型的委托代理風(fēng)險[9]。這些研究分析并解釋了當(dāng)前全民所有的自然資源所有者權(quán)益并未能有效落實，委托代理制度仍不健全。

　　而集體所有自然資源資產(chǎn)是一種由農(nóng)民集體共有的產(chǎn)權(quán)。共有產(chǎn)權(quán)也面臨委托代理的困境：究竟誰可以代表集體行使所有權(quán)?《土地管理法》規(guī)定由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。村委會是自治組織，集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織，如果前者行使所有權(quán)，則面臨類似“政企不分”的問題，如果后者行使所有權(quán)，則又面臨要如何依法落實農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位的問題。因為主題不明確，就很難進一步推進集體所有者權(quán)益的確權(quán)、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份制改革，增強集體的管理和經(jīng)營能力，同時保障集體經(jīng)濟組織成員享有公平公正的合法權(quán)益等當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中的關(guān)鍵任務(wù)。另外，當(dāng)集體自然資源面對征收征用時，誰愿意且有能力代表全體村民去保障權(quán)益免受不當(dāng)侵害[10]?

　　3、整體性治理不足，造成自然資源利用負面效應(yīng)顯現(xiàn)

　　“人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草”。自然資源利用具有整體性的特征，不同資源相互依存、相互影響。比如，化肥的使用增加了農(nóng)田的產(chǎn)量，卻可能造成地下水的污染;林分改善的投入雖然增加了當(dāng)期的經(jīng)濟成本，但卻能夠顯著降低后續(xù)的因可能的水土流失等而引致的更高成本。長期以來，國家采取的是以單要素治理為主的治理體系，各類自然資源治理處于各自為政的分割狀態(tài)。這種方式在初期可以降低制度成本和行政成本，但也意味著放棄了整體治理帶來的系統(tǒng)效益，同時也放任了單要素治理引致的負外部性。

　　近年來，單要素治理在生態(tài)上的負面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)。比如，僵化執(zhí)行“耕地占補平衡”“占林補林”“占水補水”等政策，在實際中常常面臨自然空間上的制約、不同職能部門間的掣肘，而整個資源系統(tǒng)也面臨生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值受損等問題[11]。在對跨地區(qū)、跨部門合作要求高的區(qū)域或流域治理上，單要素的管制措施相反更是成為協(xié)同治理的障礙[12]。這些都反映出目前自然資源資產(chǎn)治理需要向整體性轉(zhuǎn)型。

　　4、行政管理的路徑依賴，導(dǎo)致管制有余而賦能不足

　　國土空間用途管制是避免自然資源無序開發(fā)利用的關(guān)鍵制度。目前，我國已經(jīng)基本建立起土地、草原、森林、水域等用途管制體系，并初步展開了關(guān)于空間發(fā)展權(quán)交易的探索性實踐。但是，行政模式的路徑依賴，即強從上向下的監(jiān)管而輕充分賦權(quán)以喚醒社會協(xié)同治理，造成空間用途管制與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)之間的一些矛盾面臨加劇的可能。

　　首先，國土空間規(guī)劃面臨來自對傳統(tǒng)單要素規(guī)劃路徑依賴的挑戰(zhàn)，比如人為割裂生態(tài)紅線、耕地保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線，容易忽視不同自然資源要素之間的關(guān)聯(lián)性，造成外部不經(jīng)濟[13]。第二，遵循傳統(tǒng)行政區(qū)劃管理，自然資源空間用途管制在空間尺度上往往與資源本身邊界不匹配，尤其在區(qū)域性或流域性的資源治理中出現(xiàn)效能降低[14]。第三，在空間布局實踐中，往往采取便于操作的從上向下“一刀切”的邊界控制標準。然而，實際自然空間可能出現(xiàn)相互重疊的現(xiàn)象，比如城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、自然保護地等空間可能會交叉重疊，但地方政府往往不愿主動擔(dān)責(zé)向上級申請調(diào)整，最終影響了產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益[15]。第四，目前還未實質(zhì)性推動在空間用途管制下衍生出空間發(fā)展權(quán)等新權(quán)能來彌補政府管制造成個人權(quán)益受損的議題討論。

　　上述現(xiàn)象背后體現(xiàn)的是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)(個體權(quán)利)與空間用途管制(公共權(quán)力)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。實際上，在全民所有和集體所有兩類所有制下，空間規(guī)劃和空間用途管制作為公共權(quán)力，不僅僅是約束各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益，更是定義和賦能各類主體的權(quán)益的主要途徑。但是，實踐中因?qū)鹘y(tǒng)規(guī)劃的約束理念的路徑依賴，造成公共權(quán)力對個體權(quán)益賦能不足，不利于推動自然資源資產(chǎn)的保值增值，更不利于形成社會參與的多元治理格局。這也是理論上經(jīng)常討論的，空間規(guī)劃是“責(zé)任規(guī)劃”還是“權(quán)益規(guī)劃”的問題[16]。前者強調(diào)基于國家和公共利益進行空間布局和管制，側(cè)重于自上而下的“責(zé)任”分解和“邊界”控制;后者強調(diào)要進一步考慮權(quán)利主體的利益，對具體開發(fā)行為進行界定和引導(dǎo)，尤其關(guān)注發(fā)展權(quán)權(quán)益的合理顯化。

　　5、定價、準入和分配機制未完整，經(jīng)營性資產(chǎn)市場化配置受限

　　國務(wù)院2016年下發(fā)“國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見”后，國有土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、國有森林資源、國有草原資源、海域海島資源等有償使用制度逐步建立健全。黨的十八屆三中全會以來，中央也大力推進集體所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，相關(guān)階段性成果都已寫入“中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見”和新修正的土地管理法。這些都說明有償使用制度在促進自然資源保護和合理利用、維護所有者權(quán)益等方面業(yè)已發(fā)揮了積極作用。

　　然而，無論是國有還是集體所有的經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟權(quán)益的界定、實現(xiàn)和保護及其相應(yīng)的市場機制仍然存在著一系列亟待破解的難題。一是部分自然資源有償使用的定價機制缺位，導(dǎo)致資源使用權(quán)市場化配置程度低，國家或集體的所有者權(quán)益未能有效實現(xiàn)。比如，國有農(nóng)用地、森林、草原、海域海島等資源的有償使用制度仍需要建立或完善[17]。二是市場交易機制不健全，阻礙了資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)實現(xiàn)和資源的優(yōu)化配置。比如，國有建設(shè)用地二級市場、集體建設(shè)用地市場中市場準入仍受限[18];再比如，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的信息公開、中介服務(wù)、市場監(jiān)測監(jiān)管和調(diào)控等機制還不夠完善[19]。三是目前的增值收益分配機制仍有不合理的地方，導(dǎo)致利益主體間的分配不公平。比如，農(nóng)民集體在土地征收或者礦業(yè)權(quán)經(jīng)營中的收益分配比例依然很低[3];城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地二次開發(fā)因為地方政府壟斷造成交易成本偏高和收益分配失衡[20]。四是弱勢主體權(quán)益的保護機制匱乏，其用益物權(quán)等得不到有效保障和實現(xiàn)。這里的弱勢主體主要是指在法律或政策造成的部分權(quán)益主體無法公平公正參與市場競爭，比如自然保護地中原住民、村集體或其他經(jīng)濟組織的所有權(quán)或用益物權(quán)受限問題[21];或者，因自然稟賦、社會地位等原因造成部分權(quán)利主體市場競爭力弱，比如區(qū)位偏遠的農(nóng)民集體無法享受到市場化紅利等[22]。

　　6、生態(tài)文明價值觀需普及，公益性資源的保護修復(fù)激勵不足

　　因為缺少有效的價值實現(xiàn)機制，公益性資源的保護和修復(fù)供給不足[23]?，F(xiàn)實中多以政府的生態(tài)補償方式來提高產(chǎn)權(quán)主體供給或保護的積極性。但是，一方面因為生態(tài)補償給財政帶來巨大壓力，另一方面也因生態(tài)補償只是一種外生激勵難以促進行為人內(nèi)生激勵形成，一旦補償項目結(jié)束，自然資源保護維護又將面臨主體卸責(zé)的問題，比如退耕還林補貼的持續(xù)效果不佳的問題[24]。

　　另外，政府的體制機制也不利于激勵地方政府做好公益性資源資產(chǎn)的保護修復(fù)。一方面，地方政府之間的行為激勵偏差較大，加之不同地區(qū)資源稟賦和空間發(fā)展權(quán)利分配不平衡，地方政府為了經(jīng)濟增長或地方財政收入最大化等目的，往往在公益性自然資源保護修復(fù)中卸責(zé)[23];另一方面，目前全國仍亟待建立健全山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理機制，但面臨相關(guān)職能分散在不同政府部門，各部委聯(lián)席會議等整體性治理制度還未建立。

　　還有一個目前被忽視的重要問題，即單個自然資源要素的保護修復(fù)即使是充分的(比如耕地保護或林地保護等)，對于整體經(jīng)濟社會和整個人類的可持續(xù)發(fā)展也可能仍是不充分的。因為從可持續(xù)發(fā)展的要求來看，資源保護修復(fù)的目的不是為了開發(fā)利用更多的資源，相反，目前應(yīng)該盡量避免不必要的開發(fā)利用。比如，隨著“綠水青山就是金山銀山”理念的提出，如何建立生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)機制成為不少地方機制創(chuàng)新的熱門話題[25]，但是，“綠水青山就是金山銀山”的真正理念是維護自然資源系統(tǒng)的穩(wěn)定而不是為了轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值。一些地方政府過度關(guān)注如何將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，實際上是舍本逐末，徒增“熵”(即無序的能量不能為人類所用)，不僅不利于自然資源及生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，甚至還會威脅到人類的可持續(xù)發(fā)展。這些說明生態(tài)文明的價值觀仍需普及。

　　三、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的理念

　　1、理解新時代自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的價值目標

　　產(chǎn)權(quán)制度，本質(zhì)上通過塑造價值并保護特定利益，為人類社會提供了穩(wěn)定的預(yù)期、交互的秩序和生存的意義。許多學(xué)者敏銳地指出，產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是解決資源分配與降低交易成本的工具，更隱含了制度的前置目的——支持特定價值目標、保護特定主體的利益[26,27]。

　　對于自然資源資產(chǎn)的價值，不能只關(guān)注其經(jīng)濟價值，在當(dāng)前發(fā)展階段我們要重新理解資源與發(fā)展之間的關(guān)系。正如2006年3月時任浙江省委書記習(xí)近平在浙江日報《之江新語》專欄撰文指出的，人們對于綠水青山與金山銀山之間關(guān)系的認識，經(jīng)過了三個階段：第一個階段是用綠水青山去換金山銀山;第二個階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山;第三個階段是綠水青山本身就是金山銀山。目前，已經(jīng)走過了第一和第二階段，對于資源利用和環(huán)境的保護，需要摒棄“先開發(fā)后修復(fù)”“先污染后治理”的慣性思維，現(xiàn)在最需要的就是減少對自然資源的人為改變甚至是破壞，只有盡可能維持資源系統(tǒng)在其韌性范圍內(nèi)才符合可持續(xù)發(fā)展的要求。

　　這個可持續(xù)的要求與自然資源的系統(tǒng)性有關(guān)。自然資源是一個自組織的系統(tǒng)，大氣、森林、草原、土壤、海洋等都是這個系統(tǒng)的組成部分，人類和其他生物一樣依附并組成了這個系統(tǒng)。這個系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，接收來自地球以外尤其是太陽的能量輸入，同時也經(jīng)歷著內(nèi)部的不同物種活動造成能量在結(jié)構(gòu)上的變化。外界能量的輸入如果不能等量排出，熵就會越來越多，進一步就會造成這個系統(tǒng)內(nèi)部自然資源結(jié)構(gòu)和物種結(jié)構(gòu)的急劇變化，從而影響到這個系統(tǒng)的每一個組成部分。人類也難以幸免。其中，人類對自然資源大規(guī)模、無序的開發(fā)利用行為，不僅影響著這種結(jié)構(gòu)性的變化，同時也因為溫室氣體的增加造成向地球之外排放熵受阻，進一步加劇了這個系統(tǒng)的變化。因此，為了這個系統(tǒng)和人類生存的可持續(xù)，人類就需要避免對自然資源的無序開發(fā)?，F(xiàn)階段已經(jīng)進入盡量少開發(fā)、最好不新增開發(fā)的階段——即綠水青山本身就是金山銀山的階段。

　　這種價值觀對經(jīng)濟社會發(fā)展中的利益格局重塑提出了新要求。為了促進經(jīng)濟快速發(fā)展，以前資源的開發(fā)利用都以能夠滿足快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為目標，這些是在特定歷史時期對自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟利益分配的政府干預(yù)，自然也隱藏了對其他利益的暫時忽視。十九大以后，我國社會主要矛盾已經(jīng)由人民日益增長的物質(zhì)文化的需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。發(fā)展階段的變化，對產(chǎn)權(quán)制度支持利益的轉(zhuǎn)變提出了要求。如何在盡可能提升資源利用經(jīng)濟效率的基礎(chǔ)上，讓資源經(jīng)濟價值通過再分配的方式來解決不平衡不充分發(fā)展的問題，以及如何在“綠水青山本身就是金山銀山”的系統(tǒng)觀下，保障、顯化資源系統(tǒng)的存在價值、生態(tài)服務(wù)價值，而不僅僅是經(jīng)濟價值，這些都是當(dāng)前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的價值導(dǎo)向。

　　2、重視自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的體制機制

　　產(chǎn)權(quán)制度不是孤立的制度，會受到體制機制、執(zhí)行過程等因素的影響。產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是法律規(guī)定所形成的，同時也是利益相關(guān)方之間政治協(xié)商的結(jié)果。政治制度或國家體制機制上的變化，會直接引致自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變化[28]。對欠發(fā)達的國家的一些研究發(fā)現(xiàn)，盡管政府建立了名義上的產(chǎn)權(quán)制度，但是卻缺乏對產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行與保障的能力，反而對經(jīng)濟發(fā)展造成了巨大損害[29]。因此，產(chǎn)權(quán)制度能否建立并有效運行，受到政治制度及其框架下政府、市場、社區(qū)及其他主體的權(quán)責(zé)關(guān)系的影響。這已經(jīng)形成了自然資源產(chǎn)權(quán)制度分析的三個維度，即價值導(dǎo)向影響體制機制，而體制機制進一步影響產(chǎn)權(quán)制度。

　　實際上，我們已經(jīng)能夠觀察到中國自然資源資產(chǎn)的體制機制對產(chǎn)權(quán)績效產(chǎn)生了深刻的影響。憲法規(guī)定中國自然資源屬于國家所有，在實踐中由法律授權(quán)或國務(wù)院委托各級地方政府代理行使所有權(quán)[30]。然而在財權(quán)、事權(quán)和人事制度等體制機制下，國家治理的綜合目標與地方政府短期目標常常出現(xiàn)沖突，影響著地方政府的決策選擇，比如在維護修復(fù)自然資源資產(chǎn)生態(tài)價值的積極性上，不同級別政府和職能部門出現(xiàn)了差異化的表現(xiàn)[31]。

　　同時，國家體制機制也同時催生出新的產(chǎn)權(quán)制度。比如，實踐中逐漸形成了中央和地方采取上下分治、由地方政府掌握特定自然資源的治理權(quán)，因為這種治理結(jié)構(gòu)可以有效分散治理風(fēng)險，調(diào)節(jié)政府、市場與社會關(guān)系[32]。而行政發(fā)包制、項目制、特許經(jīng)營等治理模式也在實踐中出現(xiàn)了，允許農(nóng)民集體、企業(yè)等社會主體能夠參與資源治理，提高了資源利用效率[31]。還有一些研究關(guān)注了自然資源領(lǐng)域的央地事權(quán)分工的制度演變，包括通過國家公園、跨地區(qū)流域管理等案例，厘清公共事務(wù)不同治理環(huán)節(jié)的集權(quán)分權(quán)邏輯;或者通過陸地油田資源的管理，從油田與地方的結(jié)合程度高低來考察國家治理中的條塊關(guān)系及其整合機制[33,34]。這些都說明在發(fā)展過程中，國家體制機制與產(chǎn)權(quán)制度體系之間存在著動態(tài)的聯(lián)系。

　　因此，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革需要關(guān)注國家體制機制對于產(chǎn)權(quán)制度的作用過程。具體來說，需要關(guān)注政府縱向間和橫向間的關(guān)系的影響，需要關(guān)注市場與政府的角色定位，需要關(guān)注自然資源經(jīng)濟價值和生態(tài)服務(wù)價值的沖突和協(xié)調(diào)等。

　　3、關(guān)注自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)治理上的閉環(huán)

　　產(chǎn)權(quán)制度改革還需要閉環(huán)治理，即通過績效評價來不斷調(diào)整改進產(chǎn)權(quán)制度本身。效率、分配和損耗，是評價產(chǎn)權(quán)制度的三個維度。

　　效率，是指產(chǎn)權(quán)制度是否滿足最大化自然資源資產(chǎn)效益的目標，即通過對資源的有效配置，讓特定數(shù)量的資源要素投入獲得最大的經(jīng)濟產(chǎn)出。這個維度是解決人地矛盾、人人矛盾的基礎(chǔ)，只有盡可能實現(xiàn)資源利用收益最大化，才為后續(xù)調(diào)和矛盾提供更多可能性。比如，在給定用地指標情況下，工業(yè)用地只有盡可能節(jié)約集約利用才能同時滿足用地者的需求、地方政府財政收入的要求，以及保護農(nóng)民利益和保障國家糧食安全的要求。

　　分配，是指產(chǎn)權(quán)制度是否滿足既定的收益分配目標，即通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新滿足特定主體的利益訴求。比如，改革開放頭30年，財富是在“以農(nóng)促工”“以農(nóng)村支持城市”的原則下進行分配的，這為我們國家的快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了必要的資本支撐。但黨的十八大、十九大以來，通過新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)等來促進農(nóng)村的后發(fā)發(fā)展，這對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革在分配目標上提出了新要求。

　　損耗，與制度成本、交易成本有關(guān)，是人類社會“摩擦”的體現(xiàn)。就像羅納德科斯著名的問題“市場中為什么會出現(xiàn)企業(yè)”一樣，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的績效評價也面臨一個類似的問題，即為什么相同的產(chǎn)權(quán)制度在地方實踐中會出現(xiàn)了不同的實施模式?比如，在閑置宅基地盤活過程中為什么出現(xiàn)了政府統(tǒng)籌推進、村集體自組織推進或者社會資本參與共建等不同模式?這個問題的背后揭示了正式制度允許了宅基地使用權(quán)進入市場以后，仍然面臨如何組織實施的模式選擇問題。政府統(tǒng)籌有利于提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，有利于降低市場信息成本和議價成本等;村民自組織有利于形成村民間的集體行動和降低事后沖突;社會資本參與有利于降低村民將宅基地使用權(quán)投入市場的初始成本，但可能面臨后續(xù)在增值收益共享中的事后沖突等。這些不同的宅基地入市模式實際上揭示了不同的制度成本。根據(jù)特定的地方情景需要選擇最合適的治理結(jié)構(gòu)來降低產(chǎn)權(quán)制度損耗，這是治理能力現(xiàn)代化對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提出的要求。

　　四、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重點抓手

　　1、構(gòu)建新型二維產(chǎn)權(quán)制度體系，應(yīng)對發(fā)展的動態(tài)訴求

　　產(chǎn)權(quán)制度運行受到政府治理體制機制的影響，這意味著需要考慮兩個維度上的內(nèi)容。一是治理體制機制影響產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)制度實施的激勵和約束，而產(chǎn)權(quán)制度的實施會影響資源的經(jīng)濟產(chǎn)出、社會公平等影響。二是產(chǎn)權(quán)制度本身，即權(quán)利束的內(nèi)容。這給我們創(chuàng)建新型的二維產(chǎn)權(quán)制度體系，以應(yīng)對發(fā)展中的動態(tài)訴求，提供了一種思路。

　　中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度一直是伴隨經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展而不斷演化。尤其是改革開放以來，中央通過向地方放權(quán)來推動市場機制和央地關(guān)系的轉(zhuǎn)型。只是這個過程中出現(xiàn)了放權(quán)不完整、規(guī)劃不健全等問題造成上文第二部分中所揭露的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度面臨的問題。為此，如何在新時代背景下推動自然資源資產(chǎn)治理體系的變革，包括建立央地新型委托代理關(guān)系來落實所有者權(quán)益、創(chuàng)新政府管制來賦能集體所有權(quán)和各類使用者權(quán)益、深化市場機制改革來提升資源配置效能等，都是回應(yīng)發(fā)展中的動態(tài)訴求的體現(xiàn)。

　　從理論上看，這需要回答新時代背景下自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的價值目標、中國國情下產(chǎn)權(quán)制度的體制機制有哪些，尤其是需要刻畫出體制機制對產(chǎn)權(quán)的影響機理。同時，還需辨析資源的相互依賴而引致不同產(chǎn)權(quán)制度間的相互影響。

　　從實踐中看，這需要在產(chǎn)權(quán)制度和體制機制兩個層面打開產(chǎn)權(quán)制度的“黑匣子”，即產(chǎn)權(quán)制度從原來一維的產(chǎn)權(quán)束，變成了縱向上的體制機制和橫向上的產(chǎn)權(quán)束的組合這種二維結(jié)構(gòu)，為構(gòu)建國家體制機制與產(chǎn)權(quán)制度相互適應(yīng)的新型產(chǎn)權(quán)體系奠定基礎(chǔ)，也為適應(yīng)不斷發(fā)展的經(jīng)濟社會提供具有韌性的“產(chǎn)權(quán)規(guī)則的規(guī)則”。

　　具體包括但不限于以下四個方面：從主體上，界定自然資源所有權(quán)及使用權(quán)等權(quán)利主體，以及不同主體之間的關(guān)系;從客體上，界定不同類型的自然資源的系統(tǒng)關(guān)系，促進“山水林田湖草”生命共同體的建立;從內(nèi)容上，明確不同產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束的配置，即產(chǎn)權(quán)的橫向體系;從體制機制上，針對自然資源資產(chǎn)界定從國家治理體系到具體產(chǎn)權(quán)制度再到實施機制的體系，即產(chǎn)權(quán)的縱向體系。

　　2、創(chuàng)新兩類委托代理關(guān)系，落實全民和集體所有者權(quán)益

　　建立央地之間、集體與各類主體之間的新型委托代理關(guān)系，是落實全民和集體所有者權(quán)益的一項重要制度內(nèi)容。伴隨著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，如何確定央地分工的基本原則、優(yōu)化集體經(jīng)濟組織治理結(jié)構(gòu)等已經(jīng)成為所有者權(quán)益制度改革的重心。

　　從理論上看，前者主要是需要回答如何厘清中央、省和地方政府在代理國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的職責(zé)分工和運行機制。為此需要進一步做好三項研究：一是當(dāng)前地方政府在代理行使全民所有權(quán)者權(quán)益并履行自然資源治理責(zé)任上面臨的現(xiàn)狀問題;二是建構(gòu)適合中國國情的央地間所有權(quán)委托代理的治理理論，并給出央地分級治理的制度選擇;三是關(guān)注新型委托代理與現(xiàn)行體制機制的契合程度，分析中央對地方政府的激勵結(jié)構(gòu)對委托代理制度實施的影響等。后者主要是需要回答集體經(jīng)濟組織在行使集體所有權(quán)過程中的治理結(jié)構(gòu)和影響因素。具體包括分析集體的社群觀念、自組織模式等對集體所有權(quán)權(quán)益的作用;分析集體經(jīng)濟組織采取諸如合作社、企業(yè)或是其他的組織方式，對所有者權(quán)益實施產(chǎn)生何種影響等。

　　從實踐中看，如何優(yōu)化現(xiàn)行的國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理的治理體系是核心問題。這需要解決如何編制國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理清單，對中央需要委托的事項，權(quán)限和責(zé)任在不同府際之間應(yīng)予以明確。同時，還要能夠為委托代理關(guān)系下的政府間縱向關(guān)系提供各類政策工具，形成自然資源資產(chǎn)委托代理的治理結(jié)構(gòu)。

　　而對于集體自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，則需要進一步落實集體經(jīng)濟組織特別法人資格，鼓勵集體土地股份制改革，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織、股份合作社或股份公司等。從而有利于農(nóng)民對集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)，體現(xiàn)農(nóng)民作為成員的財產(chǎn)權(quán)益和話語權(quán)，做到在農(nóng)村集體資源資產(chǎn)所有權(quán)不變的前提下，通過完善和強化各類用益物權(quán)，使農(nóng)村集體資源資產(chǎn)所有者權(quán)益實現(xiàn)最大化。

　　3、管制中賦權(quán)、剛性中彈性，為管制與確權(quán)的協(xié)調(diào)創(chuàng)造更多可能

　　從制度設(shè)計上看，空間用途管制與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)似乎是一對矛盾體，即管制約束可能會影響產(chǎn)權(quán)的效率和公平。實際上，管制不僅僅是約束，還可以有賦權(quán)和促權(quán)的作用。比如，在國有和集體所有權(quán)的框架下，產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容是在管制中不斷完善的。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，從全民所有到委托代理，從共同保護到主體責(zé)任，這些都體現(xiàn)了政府在管制中對產(chǎn)權(quán)的權(quán)利和義務(wù)逐漸明晰的過程。如果管制僅僅強調(diào)約束的作用，則無法創(chuàng)造社會參與治理的可能性。而在管制中明確權(quán)利，不僅有利于管制的合法性和規(guī)范性，也有利于形成多方共治的格局。在實現(xiàn)這個目標的過程中需要處理好三類問題。

　　一是如何科學(xué)約束。主要是要解決如何將不同尺度、不同類型的自然資源資產(chǎn)實現(xiàn)統(tǒng)籌管制，是未來國土空間管制的重點。具體包括：原來的單要素資源用途管制向統(tǒng)一的空間用途管制制度轉(zhuǎn)變面臨哪些挑戰(zhàn);如何在法治框架下界定政府的公共權(quán)力;如何匹配空間用途管制與資源利用的外溢性;政府的體制機制對自然資源資產(chǎn)空間用途管制產(chǎn)生何種影響等。在此基礎(chǔ)上，給出空間用途管制工具箱和模式庫，提出優(yōu)化或重構(gòu)空間用途管制的改革路徑。

　　二是如何有效賦權(quán)。中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)過程的一個特征是，具體權(quán)利的界定會在利用過程中才同步確立，比如使用權(quán)主體是在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時才同時完成。這實際上回應(yīng)了文獻中關(guān)于“故意的模糊”的爭論，即政府不是把產(chǎn)權(quán)故意模糊化，產(chǎn)權(quán)界定會以成本較低的方式在行使過程中完成，而非一開始就將權(quán)利界定完整。因此，從管制賦權(quán)看，目前需要根據(jù)全國、區(qū)域(流域)、地方三類自然資源開發(fā)利用過程中公共利益與個人利益之間的矛盾，重點建構(gòu)空間用途管制制度下的空間發(fā)展權(quán)權(quán)利體系。改革指向是在保留必要的用途管制權(quán)的基礎(chǔ)上，充分賦能資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)國家、集體和個人利益的最佳。

　　三是如何創(chuàng)造彈性。空間規(guī)劃和用途管制必然會影響產(chǎn)權(quán)權(quán)益，如何通過空間發(fā)展權(quán)交易等制度設(shè)計，尋求規(guī)劃管制的剛性與彈性的平衡，也需要制度創(chuàng)新。雖然在土地發(fā)展權(quán)交易、排污權(quán)交易等制度上已經(jīng)有一些實踐探索，但總體上通過引入市場來緩解開發(fā)權(quán)與管制之間剛性約束的局面還未形成。在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，分析體制機制對空間用途管制制度的實施影響及其績效評價，將有利于厘清當(dāng)前自然資源資產(chǎn)的空間發(fā)展權(quán)益，并為奠定空間發(fā)展權(quán)市場交易提供條件。

　　4、健全市場機制、發(fā)揮政府作用，提升經(jīng)營性資源資產(chǎn)利用效率

　　如何健全經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟權(quán)益和相應(yīng)市場機制?當(dāng)前主要需要健全經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)在市場定價、準入和分配三個方面的機制。具體要以充分實現(xiàn)經(jīng)營性自然資源經(jīng)濟收益并保障其公平公正分配為目標，建構(gòu)和評價各類經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、有償使用定價機制、交易的市場準入機制、收益分配機制等制度體系;還要關(guān)注地方政府在現(xiàn)有行政、財政和人事體制下的行為激勵結(jié)構(gòu)，關(guān)注其對經(jīng)濟權(quán)益和市場機制的影響。

　　為此，制度建設(shè)需要在四個方面發(fā)力。一是提高有償使用定價機制的市場化程度，提升經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的配置效率。二是健全轉(zhuǎn)讓權(quán)的市場交易機制，節(jié)約經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)的交易成本，降低資源優(yōu)化配置過程中的損耗;三是改進收益權(quán)的分配機制，實現(xiàn)經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)增值收益的公平合理分配;四是完善經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)的弱勢權(quán)利主體的權(quán)益保護機制，有效保障弱勢群體的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。

　　其中，針對相對弱勢的集體經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)，需要政府通過財政支持來分擔(dān)相關(guān)市場經(jīng)營的前期沉淀成本，包括基礎(chǔ)設(shè)施投入、公共服務(wù)供給等投入，才能有效推動集體資源資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。政府還需要加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來克服集體自然資源資本零星分散的障礙。分散不僅不利于基礎(chǔ)設(shè)施等配套投入，更不利于降低市場中的信息搜尋、締約和監(jiān)管成本。政府統(tǒng)籌推動分散產(chǎn)品的整體規(guī)劃、提升和標準化，為提升個體的經(jīng)營管理水平、降低市場締約和監(jiān)管成本提供了條件。另外，還需要建立健全政府收取稅費(調(diào)節(jié)金)的方式來調(diào)節(jié)經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)收益分配，進一步為保護弱勢權(quán)利主體的利益提供條件。

　　5、以可持續(xù)性轉(zhuǎn)型來引導(dǎo)公益性資源資產(chǎn)的價值實現(xiàn)

　　如何合理引導(dǎo)公益性自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)，保障在生態(tài)系統(tǒng)韌性閾值內(nèi)將部分生態(tài)服務(wù)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值?當(dāng)前不僅要辨析公益性自然資源資產(chǎn)的價值內(nèi)涵(生態(tài)服務(wù)價值和可轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值的部分)，還需要通過在國家、地方兩個層面建立政府主導(dǎo)、自發(fā)市場補充和自組織治理的針對那些可轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值部分的實現(xiàn)機制。

　　為此，制度建設(shè)需要在兩方面發(fā)力。一是在明確公益性資源資產(chǎn)價值內(nèi)涵及其構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值核算標準，建立公益性自然資源資產(chǎn)價值核算體系，為我國公益性自然資源價值核算實踐提供標準化、規(guī)范化的估算框架。二是需要探索公益性自然資源可轉(zhuǎn)化為生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)機制，包括政府購買、市場直接交易、政府管制下的政府間交易、以及政府管制下社會主體參與市場交易等四類實現(xiàn)機制，為可持續(xù)性轉(zhuǎn)型引導(dǎo)公益性資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)提供政策工具箱[35]。目前可轉(zhuǎn)化價值的實現(xiàn)機制面臨最大的挑戰(zhàn)就是效率、公平和可持續(xù)，需要重點關(guān)注公益性資源的整體性、正視當(dāng)前碎片化的行政體系、關(guān)注縱向政府間分工協(xié)作、注重橫向政府間協(xié)調(diào)、聚焦以政府有為促市場有效，以及倡導(dǎo)政府、市場和社會的協(xié)同等。未來需要針對這些挑戰(zhàn)開展更多研究和實踐。