占補(bǔ)平衡政策是為了減輕或彌補(bǔ)人為引起的土地利用變化對(duì)社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)負(fù)面效應(yīng)的做法。德國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策，不僅要求盡量減少建設(shè)占用耕地，還強(qiáng)調(diào)生態(tài)的占補(bǔ)平衡，其要求農(nóng)用地或生態(tài)用地被占用后，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充等值的土地，以保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)質(zhì)量不降低。作為世界上較為成熟的占補(bǔ)平衡機(jī)制之一，德國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)現(xiàn)了良好的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，給我國(guó)的耕地占補(bǔ)平衡政策帶來(lái)一些有益的啟示。

　　1.確保耕地總量不減少和國(guó)家糧食安全

　　為了控制在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大背景下耕地日益減少的趨勢(shì)，1997年至今，我國(guó)都始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。耕地占補(bǔ)平衡就是這一制度的核心。推行耕地占補(bǔ)平衡政策，使全國(guó)各區(qū)域在耕地?cái)?shù)量上實(shí)現(xiàn)“占”與“補(bǔ)”的平衡，來(lái)減輕和彌補(bǔ)建設(shè)占用耕地產(chǎn)生的不良影響。

　　人多地少、后備耕地資源缺乏是我國(guó)基本的土地國(guó)情，也是制約耕地占補(bǔ)平衡的瓶頸。一些地方為了突破這種自然條件的約束，完成耕地占補(bǔ)平衡的任務(wù)，開(kāi)始把目光轉(zhuǎn)向偏遠(yuǎn)的、具有生態(tài)服務(wù)功能或并不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，使得耕地占補(bǔ)平衡面臨一些突出問(wèn)題。比如，耕地占補(bǔ)平衡“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”;個(gè)別欠缺荒地資源的平原縣，為實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡，把村內(nèi)林地也納入了挖潛、復(fù)墾的計(jì)劃;還有的以坡地開(kāi)墾、毀林開(kāi)荒、圍湖造田、灘涂圍墾等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。諸如此類(lèi)的“占補(bǔ)平衡”行為，既造成耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”“占近補(bǔ)遠(yuǎn)”，也引發(fā)水土流失、土地沙化、生態(tài)退化等新問(wèn)題。這種以犧牲土地資源的生態(tài)服務(wù)價(jià)值為代價(jià)來(lái)保證耕地質(zhì)量平衡，有悖于經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　保護(hù)耕地，確保耕地總量不減少和國(guó)家糧食安全，是我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡的出發(fā)點(diǎn)和核心。上述矛盾與問(wèn)題，既讓耕地占補(bǔ)平衡的績(jī)效大打折扣，也威脅著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，如何推進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要學(xué)習(xí)借鑒德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償政策。

　　2.德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕攸c(diǎn)

　　德國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策目標(biāo)具有綜合性，既包括土地資源的綜合保護(hù)，又包括生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在這種綜合性的目標(biāo)體系下，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人類(lèi)生存、生物多樣性、社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的功能一定程度上都得到實(shí)現(xiàn)和平衡。

　　德國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償政策適用于各類(lèi)土地而非局限于特定的土地利用類(lèi)型。它關(guān)注土地的功能平衡而非數(shù)量平衡。其首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目所在地的自然環(huán)境的每種功能之間的平衡，即沒(méi)有生態(tài)環(huán)境的凈損失。它的第二個(gè)目標(biāo)就是通過(guò)異地補(bǔ)償來(lái)保證整個(gè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境平衡，促進(jìn)了區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　德國(guó)的恢復(fù)性補(bǔ)償手段具有優(yōu)先地位。例如，生態(tài)賬戶體系下的補(bǔ)償手段包括保護(hù)生物的棲息地及生物多樣性，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)從密集型向非密集型轉(zhuǎn)變，優(yōu)化現(xiàn)有林區(qū)管理等。單純的土地開(kāi)墾在德國(guó)是比較少見(jiàn)的。同時(shí)，生態(tài)價(jià)值的整體平衡是德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。土地開(kāi)發(fā)的所有影響都要計(jì)算和轉(zhuǎn)換到同一維度。這比單純地依據(jù)某一特定的影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如土地?cái)?shù)量，更為有效。

　　德國(guó)嚴(yán)格遵循“污染者付費(fèi)”的原則，講求土地開(kāi)發(fā)的外部成本內(nèi)部化。土地開(kāi)發(fā)者通過(guò)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)賬戶經(jīng)營(yíng)者的“生態(tài)指標(biāo)”或向政府支付補(bǔ)償費(fèi)甚至直接組織實(shí)施補(bǔ)償項(xiàng)目的方式來(lái)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)某杀尽Ｆ渲?，在生態(tài)賬戶體系下，經(jīng)營(yíng)者能夠?qū)I(yè)化于生態(tài)補(bǔ)償并對(duì)補(bǔ)償項(xiàng)目的效果負(fù)責(zé)。

　　德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程具備透明度和公平性。德國(guó)的土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)和環(huán)境的影響程度及其應(yīng)當(dāng)采用的補(bǔ)償手段，在事前就得到了充分的考慮和系統(tǒng)的安排，景觀規(guī)劃也向開(kāi)發(fā)商和公眾公開(kāi)。另一個(gè)重要問(wèn)題是，德國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償要兼顧所有的利益主體，受到影響的利益主體特別是農(nóng)民是否得到了公平補(bǔ)償。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的保障就是景觀規(guī)劃和補(bǔ)償項(xiàng)目規(guī)劃階段的公眾參與。

　　德國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)清晰界定了政府、產(chǎn)權(quán)人、用地者在生態(tài)補(bǔ)償方面的權(quán)利和責(zé)任。在德國(guó)，開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)是法律對(duì)各級(jí)政府或私人土地開(kāi)發(fā)者的強(qiáng)制性規(guī)定，從而避免了“先占后補(bǔ)”而削弱有關(guān)法律規(guī)定的效力，避免了“公地的悲劇”而造成的耕地占補(bǔ)平衡的低效率。此外，德國(guó)的空間規(guī)劃確定了特定地塊的特定土地用途以及未來(lái)可能的利用方向，也就確定了補(bǔ)償用地的選址范圍。同時(shí)，德國(guó)空間規(guī)劃體系的權(quán)威性強(qiáng)，一經(jīng)批準(zhǔn)不論是地方政府還是中央政府都不能隨意修改。這些都有利于增強(qiáng)規(guī)劃對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)募s束力，確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮侠斫M織設(shè)計(jì)并得到有效的執(zhí)行和監(jiān)督。

　　德國(guó)允許國(guó)營(yíng)、私營(yíng)和非營(yíng)利組織等各類(lèi)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目并出售產(chǎn)生的生態(tài)指標(biāo)。政府則負(fù)責(zé)監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施。這些實(shí)施項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)所獲得的生態(tài)指標(biāo)數(shù)量與其補(bǔ)償成果的質(zhì)量相掛鉤。它們?nèi)绻荒芴岣哐a(bǔ)償對(duì)象的生態(tài)價(jià)值，就無(wú)法獲得生態(tài)指標(biāo)，也就無(wú)從獲取收益。

　　3.我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡的路徑選擇

　　德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策轉(zhuǎn)型路徑提供很多啟示。筆者認(rèn)為，我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，即首先是治理結(jié)構(gòu)層次的改進(jìn)，然后才是制度環(huán)境的變遷。

　　一方面，建立多元化和多層次的目標(biāo)體系。耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)不能局限于保護(hù)耕地和保障糧食安全的基本層面。它應(yīng)當(dāng)延伸至更高層次和更寬領(lǐng)域，即保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡并兼顧補(bǔ)償行為的社會(huì)和文化效應(yīng)，為從耕地占補(bǔ)向生態(tài)占補(bǔ)的轉(zhuǎn)型提供正確的方向指引。與此同時(shí)，我們可以考慮改進(jìn)規(guī)劃體系，推動(dòng)指標(biāo)規(guī)劃向空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變，或至少將指標(biāo)與空間區(qū)位相掛鉤，以減少信息不對(duì)稱(chēng)、機(jī)會(huì)主義行為，提高規(guī)劃執(zhí)行的效率。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，地方性的景觀規(guī)劃對(duì)占補(bǔ)平衡有著顯著影響。即便仍由政府來(lái)主導(dǎo)占補(bǔ)平衡，但在明確了權(quán)責(zé)之后，補(bǔ)償項(xiàng)目的有效性自然可以得到保障。從長(zhǎng)期來(lái)看，這就有可能實(shí)現(xiàn)生態(tài)占補(bǔ)平衡的目標(biāo)要求。

　　另一方面，由于景觀規(guī)劃決定了占補(bǔ)平衡的具體任務(wù)，行為主體就可以通過(guò)市場(chǎng)化的協(xié)商談判實(shí)施補(bǔ)償。這意味著可以推動(dòng)政府主導(dǎo)的耕地占補(bǔ)平衡向其他更有效率的生態(tài)占補(bǔ)平衡模式轉(zhuǎn)變。比如，在占補(bǔ)平衡過(guò)程中政府與私人部門(mén)的合作、農(nóng)民集體的自組織和第三方營(yíng)利機(jī)構(gòu)的介入等。

　　此外，空間規(guī)劃包括景觀規(guī)劃應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，為公眾參與和監(jiān)督創(chuàng)造條件，促進(jìn)規(guī)劃信息公開(kāi)和公眾參與，特別是要賦予受占補(bǔ)平衡影響的主體表達(dá)自己利益訴求的權(quán)利;建立政府修改規(guī)劃的社會(huì)制約和監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性。它將有助于提高規(guī)劃促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展的能力，改進(jìn)和提升規(guī)劃在中國(guó)的角色和地位。進(jìn)而，加快中國(guó)由耕地占補(bǔ)向生態(tài)占補(bǔ)轉(zhuǎn)變的步伐。

　　在上述改革策略見(jiàn)效后，就可以適時(shí)推進(jìn)制度環(huán)境的變遷，為耕地占補(bǔ)平衡向生態(tài)占補(bǔ)平衡的轉(zhuǎn)型打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。例如，可以在保持當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的前提下，通過(guò)推動(dòng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的深化改革來(lái)提高資源配置效率;按照“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的原則改革當(dāng)前的土地管理體系，著力增強(qiáng)土地管理的靈活性等，進(jìn)一步發(fā)揮地方政府和市場(chǎng)機(jī)制的作用。