新《條例》施行，重在實施和保障實施 一寫在新?《土地管理法實施條例》施行之際
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曉葉
2021-09-06
2021年9月1日起，新修訂的《土地管理法實施條例》(以下簡稱新《條例》)將正式施行。這部與2019年修正的現(xiàn)行新《土地管理法》(以下簡稱新法)配套的行政法規(guī)，在對新法確立的一系列重大改革性法律制度進行細化的同時，也結(jié)合當(dāng)前的政治經(jīng)濟形勢和土地管理工作面臨的實際需求，對新法進行了適當(dāng)?shù)难a充和完善。從某種意義上看，新《條例》是新法貫徹實施的保障，也是一系列土地管理新法律制度得以落到實處的“推進器”
據(jù)悉，此次實施的新《條例》，是新中國成立以來《土地管理法實施條例》的第二次全面修訂。第一次全面修訂始于1998年，并于1999年1月1日起和同步修訂的《土地管理法》同步實施，開法律與配套實施條例同步實施之先河。此次新《條例》修訂于新法出臺近兩年后，雖晚于新法實施，卻能更緊密地結(jié)合當(dāng)前土地管理工作的實際對法律有所補充和完善，從而更有效地推進新法之法律精神和原則的貫徹落實，其意義不啻當(dāng)年。
2020年1月1日開始實施的現(xiàn)行新法，是在中央改革土地管理制度的決策思路下進行的一次法律全面修正。其亮點在于:一是在總結(jié)近5年土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理制度改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新與變革成果制度化、法制化;二是以法律形式確認“國家建立國土空間規(guī)劃體系”，為國土空間規(guī)劃體系建設(shè)預(yù)留了法律空間;三是對近年來為嚴(yán)格保護耕地、促進節(jié)約集約用地而出臺的相關(guān)改革制度(包括永久基本農(nóng)田保護、土地督察等制度)，進行了法律確認。新法確立的改革思路、原則和制度是土地管理史上的一次重大變革，為做好新時代土地管理工作奠定了重要的法律基礎(chǔ)。
法律重在實施。新法實施一年多來，其所確立的一系列變革性制度正在實施中全面接受實踐的檢驗，也有待于在實踐中得到切實的貫徹落實。新《條例》正是聚焦上述重大改革，為相關(guān)法律制度的落實制定了具體的細化規(guī)則，并進行了相應(yīng)的補充和完善，增強了法律制度實施的可操作性。如:進一步明確了土地征收程序;制定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則，落實了相關(guān)用途管制要求;確定了宅基地流轉(zhuǎn)底線，保障農(nóng)民合理的宅基地需求及其相應(yīng)權(quán)益;細化了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批內(nèi)容;優(yōu)化了建設(shè)用地審批流程;規(guī)范了國家土地督察制度;強化了土地執(zhí)法保障措施....尤為令人關(guān)注的是，新《條例》還結(jié)合當(dāng)前國家糧食安全和耕地保護面臨的新形勢，專門增加了進一步切實保護耕地的相關(guān)規(guī)定，明確提出耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地;明確規(guī)定省級政府主要負責(zé)人為本行政區(qū)域耕地保護第一-責(zé)任人;明確要求建立耕地保護補償制度等。這就為建立最嚴(yán)格耕地保護制度的法律原則的落實，提供了進一步的制度保障。
法律的實施需要以法治的手段予以保障。建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，正是保障新法實施的強有力的法治手段。新《條例》結(jié)合新法為國土空間規(guī)劃預(yù)留的法律空間，進一步明確了國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活和生態(tài)“三生”空間布局，劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”，是國土空間規(guī)劃的重大任務(wù)和核心內(nèi)容。新《條例》對國土空間規(guī)劃的“三區(qū)三線”以及涉及土地保護和開發(fā)利用等一-系列問題作出較為詳細的規(guī)定，對于以法治手段引領(lǐng)土地管理制度改革、保障新法確立的相關(guān)改革制度得到有效的貫徹實施，都將發(fā)揮極其重要的推動作用。
法律不能有效實施，就等同于“一紙空文”。因此，新《條例》施行，重在實施。其實施的有效性，在很大程度上決定了新法實施的有效性。從這一點看，新《條例》的施行，是新法實施的有力保障。
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